Hay una paradoja en el momento internacional que vivimos. Nunca desde el final de la Guerra Fría Naciones Unidas ha parecido tan incapaz de imponer soluciones ante algunos de los grandes conflictos que conmocionan al mundo y, sin embargo, pocas veces ha resultado tan evidente la necesidad de una institución capaz de establecer reglas comunes y de recordar que la fuerza no puede constituir el fundamento último de las relaciones entre Estados.
Cisjordania y Gaza, en realidad Palestina, Ucrania, Irán y otros conflictos prolongados muestran, desde situaciones históricas y jurídicas diferentes, una misma fractura: la distancia creciente entre las normas que la comunidad internacional proclama y su capacidad —o su voluntad— para hacerlas efectivas. Resoluciones incumplidas, decisiones bloqueadas, interpretaciones diferentes del derecho según afecte a aliados o adversarios y una progresiva recuperación de la fuerza como instrumento ordinario de la política internacional.
La conclusión más inmediata podría ser que Naciones Unidas ha fracasado. Creo, sin embargo, que sería una conclusión equivocada. El problema no es que exista una arquitectura multilateral, sino que esa arquitectura conserva jerarquías, bloqueos y mecanismos que limitan su capacidad para convertir el derecho internacional en decisiones efectivas.
Una institución nacida de la catástrofe
Conviene recordar qué significó 1945. Naciones Unidas no nació de una visión ingenua de las relaciones internacionales ni de la creencia en una armonía natural entre los Estados. Nació exactamente de la experiencia contraria: dos guerras mundiales habían demostrado hasta dónde podía conducir un sistema internacional en el que la fuerza, los equilibrios entre potencias y las áreas de influencia constituían los instrumentos fundamentales para ordenar las relaciones internacionales.
La Carta de las Naciones Unidas pretendió introducir un principio diferente. La prohibición del uso de la fuerza, salvo en los supuestos contemplados por la propia Carta; la seguridad colectiva; la solución pacífica de controversias; la igualdad soberana de los Estados y, posteriormente, el desarrollo de un amplio sistema internacional de protección de los derechos humanos configuró progresivamente una arquitectura en la que Naciones Unidas y el derecho internacional contemporáneo resultan difícilmente separables.
No desaparecieron las guerras ni las relaciones de poder. Tampoco las grandes potencias renunciaron a sus intereses. Lo verdaderamente novedoso fue otra cosa: la pretensión de someter el ejercicio del poder a reglas comunes y de convertir esas reglas en un límite también para los Estados más poderosos.
Ahí reside probablemente la mayor conquista de 1945 y, al mismo tiempo, una de sus contradicciones fundacionales.
Universalidad normativa, desigualdad política
La transición desde la Sociedad de Naciones hacia Naciones Unidas supuso una transformación normativa extraordinaria, pero no una ruptura completa con las estructuras anteriores. Persistieron culturas institucionales, procedimientos de administración internacional, mecanismos de tutela y, sobre todo, una concepción jerárquica del poder internacional.
La contradicción quedó incorporada a la propia arquitectura de Naciones Unidas: igualdad jurídica de los Estados en la Asamblea General y desigualdad decisoria en el Consejo de Seguridad.
No fue un accidente. El derecho de veto de los cinco miembros permanentes constituyó parte del compromiso político que hizo posible la creación de la organización. Las potencias vencedoras aceptaron integrarse en un sistema de seguridad colectiva precisamente porque conservaron una posición privilegiada dentro de él.
El problema aparece cuando aquella solución histórica se convierte, ochenta años después, en una limitación estructural. El mundo ha cambiado profundamente, mientras una parte esencial de la arquitectura institucional continúa reflejando la distribución del poder surgida de la Segunda Guerra Mundial. La propia ONU ha reconocido la necesidad urgente de hacer el Consejo de Seguridad más representativo, inclusivo, transparente, eficaz y responsable; el Pacto para el Futuro adoptado en 2024 incluyó un compromiso expreso de avanzar en esa reforma y de abordar incluso el alcance y utilización del veto. (Naciones Unidas)
Pero existe un problema todavía más profundo.
Las instituciones internacionales han desarrollado durante décadas una extraordinaria capacidad para administrar conflictos que no consiguen resolver. Misiones, agencias, resoluciones, programas humanitarios, mecanismos de supervisión y procedimientos diplomáticos pueden resultar imprescindibles para proteger poblaciones y contener la violencia. Pero existe siempre el riesgo de que la provisionalidad se convierta en permanencia; la mediación, en administración; y la búsqueda de una solución política, en gestión indefinida del conflicto.
Palestina constituye probablemente el ejemplo más dramático, aunque no el único. También el Sáhara Occidental muestra hasta qué punto un conflicto puede incorporarse durante décadas a procedimientos internacionales sin alcanzar un horizonte efectivo de resolución.
La cuestión no consiste en responsabilizar moralmente a Naciones Unidas. La organización no actúa al margen de sus Estados miembros ni dispone de una voluntad política independiente capaz de imponerse permanentemente sobre ellos. La ONU refleja también las correlaciones de poder del sistema internacional.
Pero precisamente por ello debemos preguntarnos qué Naciones Unidas necesitamos.
De administrar conflictos a contribuir a resolverlos
Durante demasiado tiempo hemos confundido estabilidad y resolución.
Contener una guerra puede ser imprescindible. Proteger a los refugiados es una obligación. Alimentar a poblaciones sometidas a una emergencia humanitaria resulta indispensable. Desplegar observadores o fuerzas de mantenimiento de la paz puede evitar nuevas víctimas. Nada de ello debe minusvalorarse. Pero ninguna de esas actuaciones puede sustituir indefinidamente a la política.
Cuando la asistencia humanitaria se prolonga durante generaciones, cuando las misiones internacionales permanecen durante décadas, cuando se suceden las resoluciones sin mecanismos efectivos para garantizar su cumplimiento y cuando el statu quo termina siendo aceptado como la única realidad posible, el sistema internacional corre el riesgo de transformar una situación que debía ser provisional en una forma permanente de gobernanza.
Ese es uno de los grandes desafíos de Naciones Unidas: pasar de la administración de los conflictos a contribuir eficazmente a su resolución política. Y hacerlo exige recuperar un principio que hoy parece erosionarse: la universalidad del derecho.
Ucrania y Gaza no son conflictos jurídicamente equivalentes y analizarlos exige atender a sus circunstancias específicas. Pero ambos permiten formular una pregunta transversal: ¿puede mantenerse la legitimidad de un orden jurídico internacional si los principios que proclama se aplican de manera diferente dependiendo de quién sea el infractor, quién sea su aliado o qué potencia disponga de capacidad para impedir una decisión?
El derecho internacional pierde legitimidad cuando comienza a percibirse como un instrumento que se invoca contra los adversarios y se relativiza ante los aliados.
Naciones Unidas no es el Consejo de Seguridad
Existe, además, una simplificación frecuente. Identificamos Naciones Unidas con las reuniones del Consejo de Seguridad y medimos el éxito o fracaso de toda la organización por su capacidad para detener una guerra. La ONU es mucho más.
Es la Asamblea General y la Secretaría, pero también un entramado de organismos y agencias que actúan sobre refugiados, infancia, alimentación, salud, desarrollo o derechos humanos. Es ayuda humanitaria y mantenimiento de la paz. Es producción y codificación de normas internacionales. Y forma parte de ese sistema la Corte Internacional de Justicia, principal órgano judicial de Naciones Unidas.
Podemos cuestionar su eficacia, sus contradicciones y su burocratización. Podemos discutir cada una de sus actuaciones. Pero conviene imaginar durante un instante cómo sería el mundo si toda esa arquitectura desapareciese.
Porque la alternativa a unas Naciones Unidas imperfectas no es necesariamente unas Naciones Unidas mejores. Puede ser algo bastante peor.
Un mundo sin reglas comunes
La erosión del multilateralismo no conduce espontáneamente a un sistema internacional más democrático o más justo.
Puede conducir a un mundo organizado alrededor de grandes potencias, áreas de influencia, alianzas coyunturales, dependencias económicas y capacidad militar. Un mundo en el que los Estados pequeños y medianos dispondrían de todavía menos instrumentos para defender sus intereses frente a los poderosos.
La alternativa al derecho imperfectamente aplicado puede terminar siendo simplemente la fuerza sin derecho.
Por eso resulta paradójico que, precisamente cuando Naciones Unidas muestra con mayor crudeza sus limitaciones, aumenten las voces que consideran irrelevante el multilateralismo. La pregunta debería formularse al revés: si debilitamos definitivamente las instituciones internacionales existentes, ¿qué mecanismo alternativo establecerá las reglas comunes?, ¿quién protegerá a quienes carecen de poder suficiente para imponerlas?, ¿y quién determinará cuándo el uso de la fuerza resulta legítimo?
No existe ninguna garantía de que el vacío dejado por Naciones Unidas vaya a ser ocupado por instituciones más democráticas. Probablemente lo ocuparía el poder.
Reivindicar significa reformar
Defender Naciones Unidas no significa, por tanto, defender el statu quo. Precisamente porque el multilateralismo continúa siendo necesario, resulta imprescindible transformarlo.
La primera cuestión es la representatividad. Resulta difícil justificar que la estructura permanente del Consejo de Seguridad continúe reflejando esencialmente la distribución internacional del poder de 1945. África sigue sin disponer de representación permanente, pese a representar una parte sustancial de los Estados miembros de Naciones Unidas. La propia organización ha reconocido que esta infrarrepresentación afecta a la legitimidad del sistema. (Naciones Unidas)
La segunda afecta al veto. Su eliminación parece, desde el campo de la política, un objetivo extremadamente difícil, pero existen posibilidades intermedias. Desde hace años se han planteado fórmulas de restricción voluntaria ante genocidios, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra. (Naciones Unidas) No resolverían la contradicción estructural, pero contribuirían a reducir algunas de sus consecuencias más graves.
La tercera exige reforzar el espacio universal representado por la Asamblea General. No se trata de trasladarle mecánicamente competencias que la Carta atribuye al Consejo, sino de incrementar su relevancia política cuando este se encuentre paralizado y de fortalecer su función como expresión del principio de igualdad entre los Estados. El debate internacional sobre la reforma ya contempla tanto el fortalecimiento de la Asamblea como una relación diferente entre ambos órganos. (Naciones Unidas)
La cuarta consiste en reforzar la efectividad del derecho internacional. Un sistema que produce normas y resoluciones, pero carece repetidamente de mecanismos para garantizar su cumplimiento corre el riesgo de convertir el derecho en declaración. La independencia de los órganos jurisdiccionales y el respeto de sus decisiones deberían constituir una línea que ningún Estado relativizase en función de sus intereses coyunturales.
Y existe finalmente una condición que atraviesa todas las anteriores: recuperar la universalidad.
Las mismas reglas deben servir para nuestros aliados y para nuestros adversarios. La credibilidad del derecho internacional depende precisamente de que podamos invocarlo cuando favorece nuestros intereses y también cuando los limita.
No volver a 1945, sino recuperar su pregunta
No podemos volver a 1945. Ni sería deseable hacerlo. El mundo actual es radicalmente diferente. Han desaparecido los imperios coloniales europeos, se multiplicó el número de Estados, aparecieron nuevos centros de poder y los problemas globales desbordan ampliamente los desafíos para los que fue concebida inicialmente Naciones Unidas.
Pero podemos recuperar la pregunta que estaba detrás de su creación.
Después de dos guerras mundiales, los Estados tuvieron que decidir si las relaciones internacionales podían continuar descansando, en último término, sobre la capacidad de cada potencia para imponer su voluntad o si era necesario construir una arquitectura común que sometiese progresivamente la fuerza al derecho.
Ochenta años después, aquella pregunta vuelve a estar abierta.
La respuesta no debería consistir en idealizar Naciones Unidas. Su estructura conserva desigualdades históricas, su capacidad de actuación está condicionada por los Estados y demasiados conflictos han terminado convertidos en expedientes permanentes de gestión internacional. Precisamente reconocer esas limitaciones permite plantear su transformación.
La crítica institucional y la defensa del multilateralismo no son posiciones contradictorias. Criticar Naciones Unidas puede ser precisamente la condición necesaria para reconstruirla.
Necesitamos una organización más representativa, menos vulnerable al bloqueo de las grandes potencias, más coherente en la aplicación de sus propias normas y, sobre todo, capaz de orientar sus instrumentos hacia la resolución de los conflictos y no únicamente hacia su administración indefinida.
No necesitamos menos Naciones Unidas. Necesitamos unas Naciones Unidas capaces de hacer efectivo aquello que durante décadas hemos proclamado en su nombre.
Reivindicar hoy Naciones Unidas no significa ignorar sus fracasos ni idealizar sus instituciones. Significa comprender que, en un mundo que vuelve a acostumbrarse peligrosamente a la fuerza, necesitamos más que nunca un espacio común en el que recordar —y hacer efectivo— que también los poderosos están sometidos a reglas. @mundiario
